В стиле камикадзе: как сторонники свободного рынка реформировали постсоветское образование
2 ноября 2021 ● "Горький"
Фрагмент книги «Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния».
Лицей №42, Уфа, 1990‑е
В издательстве «БиблиоРоссика» вышла книга Линды Кук «Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния», посвященная тому, как реформировалась социальная сфера в России и Восточной Европе после падения СССР. Публикуем фрагмент, в котором рассказывается о российских либеральных реформах в сфере образования.
Линда Кук. Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния: политика реформ в России и Восточной Европе. СПб.: Academic Studies Press / БиблиоРоссика, 2021.
Содержание
Инициатива по реструктуризации российской системы образования была выдвинута группой профессиональных педагогов-реформаторов при Министерстве образования под руководством Э. Д. Днепрова. Группа Днепрова сформировалась в конце 1980-х годов, и ее участники выступали с критикой того, что они считали бюрократической тиранией и диктаторским режимом единообразия в советской системе образования. Они выступали за отмену государственной монополии на образование (или разгосударствление), деполитизацию и гуманизацию школ. Их «педагогика взаимодействия» восходит к советским экспериментам 1920-х годов и делает упор на личную автономию, разнообразие, инициативность и творчество учителей и учеников. Днепров видел путь к этим целям через децентрализацию, демонтаж авторитарного контроля и развитие рынков образования. Он был тесно связан с глобальными политическими структурами и выступал за международную финансовую и техническую помощь до такой степени, что многие воспринимали его как человека исключительно с западными контактами. В период его руководства Министерством образования в 1991—1992 годы было организовано несколько крупных мероприятий по оказанию двусторонней и многосторонней помощи, и «англо-американские „консервативные” решения (такие как приватизация и использование ваучеров) [были] выбраны вместо более „континентальных” решений, при которых упор делается на планирование рынка труда и установку направлений государством». Позднее Днепров оправдывал свою приверженность радикальной децентрализации, приватизации и ваучерной системе отчасти ссылками на Всемирный банк и другое внешнее влияние.
В конце 1980-х годов реформаторское движение обрело ряд приверженцев среди педагогов и поддержку педагогической прессы. По словам Стивена Уэббера, который провел наиболее глубокое исследование этой реформы, «сообщество работников сферы образования, политики, средства массовой информации и общественность в целом, похоже, пришли к убеждению <...>, что проблемы школьного образования были серьезны и требовалась фундаментальная реформа». Но группа Днепрова со своими идеями не смогла заручиться более широкой поддержкой. Ей не удалось завоевать большинство на Всесоюзном съезде учителей 1988 года, и выступающий за реформы альтернативный Творческий союз учителей быстро распался. В июле 1990 года Днепров был назначен министром образования и столкнулся с серьезным сопротивлением со стороны консервативной бюрократии в сфере образования, включая Академию педагогических наук и официальный профсоюз учителей. Эти барьеры рухнули с распадом Советского Союза в последние месяцы 1991 года. По словам одного из участников реформаторского движения:
После провала переворота [последней попытки старой гвардии сохранить Советский Союз] у министерства был примерно четырехмесячный интервал, в течение которого оно имело беспрецедентную свободу действий: Государственный комитет по образованию был упразднен в ноябре, Академия педагогических наук окончательно распущена в декабре, и распространилось убеждение, что теперь, наконец, могут начаться настоящие перемены. В мае 1992 года министр добился одобрения своего долго пропагандируемого Положения о негосударственных учебных учреждениях — по сути, устава для частных школ. Но с конца 1991 года оптимизм быстро развеялся. Коллапс экономики усугубил и без того острую нехватку школ.
Днепров перенял гайдаровский подход «в стиле камикадзе», намереваясь сделать трансформацию системы образования необратимой, чтобы предотвратить восстановление коммунистического контроля. Он руководил демонтажем централизованной системы образования до тех пор, пока в конце 1992 года не был вытеснен из правительства вместе с другими радикальными реформаторами, а затем, в конце 1993 года, уволен с должности советника Ельцина по вопросам образования.
В 1991—1992 годы Министерство образования в хаотичном порядке срочно осуществляло децентрализацию финансовых, административных и учебно-методических обязанностей большей части образовательной системы с передачей их на региональный и муниципальный уровни. Закон об образовании, принятый в июле 1992 года, закрепил эту децентрализацию, сохранив на федеральном уровне только высшее образование. Этот закон положил конец государственной монополии, легализовав создание частных школ частными лицами и религиозными и общественными организациями, а также обещая государственные фонды (ваучеры) тем учреждениям, которые пройдут аккредитацию. Государственным школам он предоставил большую свободу в плане изменения учебных программ и внедрения педагогических инноваций.
Закон об образовании также снизил длительность гарантированного обязательного бесплатного государственного образования с одиннадцати до девяти лет (с завершением в 15 лет вместо прежних 17), нарушив советские обязательства по обеспечению всеобщего среднего образования. В целом это был глубокий пересмотр существующей системы, проведенный без особой подготовки. Реформа была обусловлена сочетанием реформистской политики Министерства образования и экономических императивов Министерства финансов, которое вынуждало Днепрова двигаться дальше в имплементации мер по сокращению расходов. Закон прошел через Верховный Совет быстро, с незначительными возражениями. Реформаторы действовали как бы в вакууме, обладая карт-бланшем на изменение существующей системы.
Исследователи согласны в том, что реформы, хотя они и предусматривали значительные инновации и диверсификацию школ, нанесли ущерб доступу, равенству и общему качеству российской системы образования. Эти негативные изменения имели множество причин, включая сокращение расходов и рост бедности среди детей и семей, однако реформы в области образования имели некоторые явные последствия в отношении распределения. Отказ от федеральной гарантии получения образования до 11-го класса немедленно сказался на доступе к образованию, позволяя государственным школам проводить политику выборочного приема и отказывать в нем учащимся. В течение некоторого времени многим детям, особенно мальчикам-подросткам, отказывали в доступе к школам. Это привело к значительному отсеву из системы образования, в основном в десятом классе, хотя некоторым детям отказывали даже в начальной школе. Закон также размыл границы между государственным и частным секторами в старших классах, предоставив государственным школам возможность взимать плату за образовательные услуги, которые более не являлись обязательными.
Отказ Российского государства от гарантии полного среднего образования долго не продержался, однако уровень посещаемости не вернулся на дореформенный уровень. Набор учащихся в начальную школу несколько снизился. На верхней ступени среднего образования уровень зачисления снизился значительно. Процент учащихся в возрасте от 15 до 18 лет снизился в школах с 79 до 69, а в профессионально-технических училищах — с 54 до 42, при этом стали обычны высокие показатели отсева и низкие показатели окончания школы. В то же время несколько увеличился набор в академические средние и высшие учебные заведения. Предприятия также прекратили финансирование своих детских садов, при этом треть всех детских садов в России в период с 1992-го по 1994 год была закрыта. В целом реформа в непропорциональном объеме затронула детей дошкольного возраста и более бедных, менее способных к обучению подростков, занятых в профессионально-технических программах, исключив из системы образования значительное число как тех, так и других. На улицах российских городов и поселков стало появляться значительное число ребят среднего и позднего подросткового возраста, не посещающих школу и не имеющих возможности присоединиться к трудовой деятельности из-за сокращения рабочих мест.
Снижение обязательств государства в сфере образования отразилось и на более отдаленных регионах, а также на регионах, населенных коренными народами. По словам советника российского парламента, опрошенного автором в 1999 году, в регионах проживания коренных народов в советский период
...существовало определенное участие государства в привлечении людей в сферу образования и промышленность. <...> Теперь они сами по себе. <...> В прошлом все дети ходили в школу. Сейчас даже в городах некоторые дети вообще не ходят в школу. <...> В Сибири ситуация еще хуже. В отдаленных регионах нет возможности посещать школу — нет транспорта или это слишком дорого.
Фискальные и административные аспекты децентрализации сказались на равенстве регионов. Расходы на образование в расчете на душу населения стали более зависеть от доходов регионов, а различия в расходах между регионами увеличились. К 1995 году финансирование образования в Российской Федерации было очень разным: в одних регионах оно было адекватным, а в других — практически прекратилось. Наибольшие расходы, как правило, приходились на нефтегазовые регионы Крайнего Севера и Сибири. Реформа также оказала значительное влияние на руководство образованием. Закон 1992 года предусматривал создание региональных центров развития образования для наращивания местного административного потенциала по осуществлению реформы, но их появилось лишь несколько, и потенциал регионов оставался крайне неравным. Проекты, реализуемые за счет международного финансирования или осуществляемые в партнерстве с международными организациями, помогавшими в реализации этого и других аспектов реформы, так и остались единичными инновационными экспериментами.
Децентрализация политически ослабила Министерство образования в правительстве и оставила ему мало рычагов влияния на происходящее в регионах. Министерство финансов взяло под контроль бюджет образования и отказалось предоставить прозрачную информацию о его финансировании чиновникам Министерства образования. Важные инициативы в области образовательной политики предпринимались без консультаций и даже без информирования Министерства образования. Министерство финансов настаивало на дальнейшей децентрализации, в том числе на переводе некоторых высших учебных заведений в местные бюджеты — мере, против которой решительно выступали как чиновники из сферы образования, так и ректоры высших учебных заведений. Министерство образования было вытеснено на обочину процесса и испытывало постоянную эрозию своих политических, административных и бюджетных ресурсов.
Основные доводы в пользу децентрализации заключались в том, что она позволит повысить эффективность в условиях сокращения ресурсов и расширить права и возможности местных субъектов. Внешние оценки, проведенные Всемирным банком и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), не показали никакого повышения эффективности в результате реформ. Согласно докладу Всемирного банка за 1996 год, децентрализация образования в России «страдает от отсутствия четкого распределения обязанностей между руководящими органами <...>, неполной правовой базы и отсутствия прозрачности в распределении и использовании бюджетных средств». Если говорить о последствиях для местных акторов, имеющиеся данные свидетельствуют о том, что некоторые учителя действительно ценили новые учебные программы и другие свободы. Однако большинство считало, что они мало влияют на ход реформ, и практически не ощущало чувства сопричастности. Как показывают результаты опросов, большинство считало, что реформы контролируются главным образом бюрократическими акторами, Министерством образования и особенно региональными органами управления образованием.
Позднее реформа вызвала политическое противостояние со стороны региональных и центральных органов управления образованием, профсоюзов учителей и ректоров, а также политических партий. Думы середины 1990-х годов свернули некоторые положения. Это привело к весьма ограниченной приватизации или другим формальным структурным изменениям. Многие изменения в сфере образования произошли в результате неформальной адаптации к бюджетным сокращениям, снижению заработной платы и задолженностям.
В издательстве «БиблиоРоссика» вышла книга Линды Кук «Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния», посвященная тому, как реформировалась социальная сфера в России и Восточной Европе после падения СССР. Публикуем фрагмент, в котором рассказывается о российских либеральных реформах в сфере образования.
Линда Кук. Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния: политика реформ в России и Восточной Европе. СПб.: Academic Studies Press / БиблиоРоссика, 2021.
Содержание
Инициатива по реструктуризации российской системы образования была выдвинута группой профессиональных педагогов-реформаторов при Министерстве образования под руководством Э. Д. Днепрова. Группа Днепрова сформировалась в конце 1980-х годов, и ее участники выступали с критикой того, что они считали бюрократической тиранией и диктаторским режимом единообразия в советской системе образования. Они выступали за отмену государственной монополии на образование (или разгосударствление), деполитизацию и гуманизацию школ. Их «педагогика взаимодействия» восходит к советским экспериментам 1920-х годов и делает упор на личную автономию, разнообразие, инициативность и творчество учителей и учеников. Днепров видел путь к этим целям через децентрализацию, демонтаж авторитарного контроля и развитие рынков образования. Он был тесно связан с глобальными политическими структурами и выступал за международную финансовую и техническую помощь до такой степени, что многие воспринимали его как человека исключительно с западными контактами. В период его руководства Министерством образования в 1991—1992 годы было организовано несколько крупных мероприятий по оказанию двусторонней и многосторонней помощи, и «англо-американские „консервативные” решения (такие как приватизация и использование ваучеров) [были] выбраны вместо более „континентальных” решений, при которых упор делается на планирование рынка труда и установку направлений государством». Позднее Днепров оправдывал свою приверженность радикальной децентрализации, приватизации и ваучерной системе отчасти ссылками на Всемирный банк и другое внешнее влияние.
В конце 1980-х годов реформаторское движение обрело ряд приверженцев среди педагогов и поддержку педагогической прессы. По словам Стивена Уэббера, который провел наиболее глубокое исследование этой реформы, «сообщество работников сферы образования, политики, средства массовой информации и общественность в целом, похоже, пришли к убеждению <...>, что проблемы школьного образования были серьезны и требовалась фундаментальная реформа». Но группа Днепрова со своими идеями не смогла заручиться более широкой поддержкой. Ей не удалось завоевать большинство на Всесоюзном съезде учителей 1988 года, и выступающий за реформы альтернативный Творческий союз учителей быстро распался. В июле 1990 года Днепров был назначен министром образования и столкнулся с серьезным сопротивлением со стороны консервативной бюрократии в сфере образования, включая Академию педагогических наук и официальный профсоюз учителей. Эти барьеры рухнули с распадом Советского Союза в последние месяцы 1991 года. По словам одного из участников реформаторского движения:
После провала переворота [последней попытки старой гвардии сохранить Советский Союз] у министерства был примерно четырехмесячный интервал, в течение которого оно имело беспрецедентную свободу действий: Государственный комитет по образованию был упразднен в ноябре, Академия педагогических наук окончательно распущена в декабре, и распространилось убеждение, что теперь, наконец, могут начаться настоящие перемены. В мае 1992 года министр добился одобрения своего долго пропагандируемого Положения о негосударственных учебных учреждениях — по сути, устава для частных школ. Но с конца 1991 года оптимизм быстро развеялся. Коллапс экономики усугубил и без того острую нехватку школ.
Днепров перенял гайдаровский подход «в стиле камикадзе», намереваясь сделать трансформацию системы образования необратимой, чтобы предотвратить восстановление коммунистического контроля. Он руководил демонтажем централизованной системы образования до тех пор, пока в конце 1992 года не был вытеснен из правительства вместе с другими радикальными реформаторами, а затем, в конце 1993 года, уволен с должности советника Ельцина по вопросам образования.
В 1991—1992 годы Министерство образования в хаотичном порядке срочно осуществляло децентрализацию финансовых, административных и учебно-методических обязанностей большей части образовательной системы с передачей их на региональный и муниципальный уровни. Закон об образовании, принятый в июле 1992 года, закрепил эту децентрализацию, сохранив на федеральном уровне только высшее образование. Этот закон положил конец государственной монополии, легализовав создание частных школ частными лицами и религиозными и общественными организациями, а также обещая государственные фонды (ваучеры) тем учреждениям, которые пройдут аккредитацию. Государственным школам он предоставил большую свободу в плане изменения учебных программ и внедрения педагогических инноваций.
Закон об образовании также снизил длительность гарантированного обязательного бесплатного государственного образования с одиннадцати до девяти лет (с завершением в 15 лет вместо прежних 17), нарушив советские обязательства по обеспечению всеобщего среднего образования. В целом это был глубокий пересмотр существующей системы, проведенный без особой подготовки. Реформа была обусловлена сочетанием реформистской политики Министерства образования и экономических императивов Министерства финансов, которое вынуждало Днепрова двигаться дальше в имплементации мер по сокращению расходов. Закон прошел через Верховный Совет быстро, с незначительными возражениями. Реформаторы действовали как бы в вакууме, обладая карт-бланшем на изменение существующей системы.
Исследователи согласны в том, что реформы, хотя они и предусматривали значительные инновации и диверсификацию школ, нанесли ущерб доступу, равенству и общему качеству российской системы образования. Эти негативные изменения имели множество причин, включая сокращение расходов и рост бедности среди детей и семей, однако реформы в области образования имели некоторые явные последствия в отношении распределения. Отказ от федеральной гарантии получения образования до 11-го класса немедленно сказался на доступе к образованию, позволяя государственным школам проводить политику выборочного приема и отказывать в нем учащимся. В течение некоторого времени многим детям, особенно мальчикам-подросткам, отказывали в доступе к школам. Это привело к значительному отсеву из системы образования, в основном в десятом классе, хотя некоторым детям отказывали даже в начальной школе. Закон также размыл границы между государственным и частным секторами в старших классах, предоставив государственным школам возможность взимать плату за образовательные услуги, которые более не являлись обязательными.
Отказ Российского государства от гарантии полного среднего образования долго не продержался, однако уровень посещаемости не вернулся на дореформенный уровень. Набор учащихся в начальную школу несколько снизился. На верхней ступени среднего образования уровень зачисления снизился значительно. Процент учащихся в возрасте от 15 до 18 лет снизился в школах с 79 до 69, а в профессионально-технических училищах — с 54 до 42, при этом стали обычны высокие показатели отсева и низкие показатели окончания школы. В то же время несколько увеличился набор в академические средние и высшие учебные заведения. Предприятия также прекратили финансирование своих детских садов, при этом треть всех детских садов в России в период с 1992-го по 1994 год была закрыта. В целом реформа в непропорциональном объеме затронула детей дошкольного возраста и более бедных, менее способных к обучению подростков, занятых в профессионально-технических программах, исключив из системы образования значительное число как тех, так и других. На улицах российских городов и поселков стало появляться значительное число ребят среднего и позднего подросткового возраста, не посещающих школу и не имеющих возможности присоединиться к трудовой деятельности из-за сокращения рабочих мест.
Снижение обязательств государства в сфере образования отразилось и на более отдаленных регионах, а также на регионах, населенных коренными народами. По словам советника российского парламента, опрошенного автором в 1999 году, в регионах проживания коренных народов в советский период
...существовало определенное участие государства в привлечении людей в сферу образования и промышленность. <...> Теперь они сами по себе. <...> В прошлом все дети ходили в школу. Сейчас даже в городах некоторые дети вообще не ходят в школу. <...> В Сибири ситуация еще хуже. В отдаленных регионах нет возможности посещать школу — нет транспорта или это слишком дорого.
Фискальные и административные аспекты децентрализации сказались на равенстве регионов. Расходы на образование в расчете на душу населения стали более зависеть от доходов регионов, а различия в расходах между регионами увеличились. К 1995 году финансирование образования в Российской Федерации было очень разным: в одних регионах оно было адекватным, а в других — практически прекратилось. Наибольшие расходы, как правило, приходились на нефтегазовые регионы Крайнего Севера и Сибири. Реформа также оказала значительное влияние на руководство образованием. Закон 1992 года предусматривал создание региональных центров развития образования для наращивания местного административного потенциала по осуществлению реформы, но их появилось лишь несколько, и потенциал регионов оставался крайне неравным. Проекты, реализуемые за счет международного финансирования или осуществляемые в партнерстве с международными организациями, помогавшими в реализации этого и других аспектов реформы, так и остались единичными инновационными экспериментами.
Децентрализация политически ослабила Министерство образования в правительстве и оставила ему мало рычагов влияния на происходящее в регионах. Министерство финансов взяло под контроль бюджет образования и отказалось предоставить прозрачную информацию о его финансировании чиновникам Министерства образования. Важные инициативы в области образовательной политики предпринимались без консультаций и даже без информирования Министерства образования. Министерство финансов настаивало на дальнейшей децентрализации, в том числе на переводе некоторых высших учебных заведений в местные бюджеты — мере, против которой решительно выступали как чиновники из сферы образования, так и ректоры высших учебных заведений. Министерство образования было вытеснено на обочину процесса и испытывало постоянную эрозию своих политических, административных и бюджетных ресурсов.
Основные доводы в пользу децентрализации заключались в том, что она позволит повысить эффективность в условиях сокращения ресурсов и расширить права и возможности местных субъектов. Внешние оценки, проведенные Всемирным банком и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), не показали никакого повышения эффективности в результате реформ. Согласно докладу Всемирного банка за 1996 год, децентрализация образования в России «страдает от отсутствия четкого распределения обязанностей между руководящими органами <...>, неполной правовой базы и отсутствия прозрачности в распределении и использовании бюджетных средств». Если говорить о последствиях для местных акторов, имеющиеся данные свидетельствуют о том, что некоторые учителя действительно ценили новые учебные программы и другие свободы. Однако большинство считало, что они мало влияют на ход реформ, и практически не ощущало чувства сопричастности. Как показывают результаты опросов, большинство считало, что реформы контролируются главным образом бюрократическими акторами, Министерством образования и особенно региональными органами управления образованием.
Позднее реформа вызвала политическое противостояние со стороны региональных и центральных органов управления образованием, профсоюзов учителей и ректоров, а также политических партий. Думы середины 1990-х годов свернули некоторые положения. Это привело к весьма ограниченной приватизации или другим формальным структурным изменениям. Многие изменения в сфере образования произошли в результате неформальной адаптации к бюджетным сокращениям, снижению заработной платы и задолженностям.